吴礼林（省委党校学术委员会委员、省法学会兼职副秘书长）：尊敬的各位领导，下午好！今天非常高兴能有机会到长江讲坛来，向大家汇报学习体会、交流学习心得。非常感谢省法学会，给我提供了一个很好的平台。我今天讲的内容是，“依法执政与改进党的领导方式研究”，欢迎各位领导批评。

大家都知道，刚刚闭幕的党的十八届三中全会，作出了《关于全面深化体制改革的决定》，在这个决定当中提出，建设法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；决定又提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政的水平，来深化党的建设及制度改革。因此依法执政，这是党中央对我们的一个新的要求，下面结合我自己的学习体会谈两点：第一点，谈一谈依法执政的基础理论；第二点，谈一谈改进党的领导方式的思考。

第一是依法执政基础理论，依法执政在我们党的提出有一个过程，最早提出是在2002年11月8日，江泽民同志在党的十六大报告当中提出了这么一段话，“各级单位和领导干部，必须坚持法治观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断地提高依法执政的能力”。江泽民同志这个讲话，是中国共产党领导人，在党的代表大会上第一次提出“依法执政”这个概念。2004年9月19日，党的十六届四中全会作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，在这个决定当中要求，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断地完善党的领导方式和执政方式——这是国际共产主义史上，第一次以决定的形式来规定要依法执政。2007年，党的十八大报告再次强调，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高科学执政、民主执政、依法执政的水平，保证党领导人民有效治理国家。十七大强调了依法执政，党的十八大又再次强调，要坚持立党为公、执政为民，加强和改善党的领导，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持党的先进性和纯洁性，增强党的创造力、凝聚力、战斗力，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。所以，十八大延续了我们党要依法执政的要求。这是依法执政这个概念，在我们党内的提出。

那么依法执政是什么意思呢？我们国家、我们党，没有明确的解释什么叫依法执政。现在依法执政这个概念，都是专家学者的解释，下面做个介绍。关于什么是依法执政，在西方现代民主政治的前提下，对西方国家而言，它是指依法成立的政党或者政治组织，通过合法竞争的途径，来夺取或者维护国家权力，并通过国家权力，将自己这个党的治国主张，贯穿于国家事务管理过程当中的活动。这是从民主法制的西方国家来看，它是强调依法成立的政党，通过合法竞争的途径，来夺取或者维护国家权力。我们这里面所说的依法执政，是特指中国共产党的依法执政。中国共产党的依法执政，是指中国共产党的干部或者党员，要依据宪法法律的规定和程序进入国家政权，并通过国家权力，将自己这个党的治国主张，贯彻于国家事务管理过程中的活动——这是我们中国共产党依法执政的含义。这个含义包含了这么几个内容：第一，依法执政就是要依据宪法法律的规定和程序进入国家政权，也就是说共产党员去当人大的干部这个职位、去当政府、法院检察院这些机关的职位，必须要通过宪法法律的规定和程序去担任这个职位；第二，我们党的路线方针和政策主张，必须要通过法定的程序，转变为国家的法律和意志，就是党的决定是针对党内的，对党内有约束力，但是全国广大公民绝大多数都不是党员，党的主张怎么变成一个社会的约束力呢，就是要通过法定的程序来变成国家的法律和意志，就是将党的政策上升为国家的法律；第三，党员掌握了国家的权力以后，不是掌握权力以后就可以随便用权、为所欲为，这也不行，必须要在宪法法律规定的范围内来行使国家权力。依法执政还要要求坚持依法治国，建设社会主义法制国家，不断地推进国家经济、政治、文化、社会、生活的法制化和规范化；依法执政就是要我们党领导立法、保证执法、自觉守法、公正司法；依法执政还要以法治的理念、法治的思维、法治的方式、法治的体制、法治的程序，来保证党领导人民有效地治理国家。

首先，依法执政的前提是依法授权，这个党来执政，是法律授权你执政。依法执政的基础条件就是执政要合法，中国共产党的执政，建立新中国、掌握新中国的政权，这是人民的历史选择。新中国建立以后，共产党继续执政，这就是人民的依法授权，通过历届代表大会，向我们党员干部授予国家的权力。依法执政的核心，就是要依法用权，在宪法法律规定的范围之内来行驶国家权力。依法执政的保障，就是要依法监督，依法对权力的授予和运行进行监督，从掌权到用权，都必须进行监督。依法执政的要求，就是要提高我们党依法执政的能力。依法执政的举措，那就是不断地改进党的领导方式和执政方式。这是关于依法执政的几个关键点的几个要求。

依法执政的提出，依法执政在我们党的文件的规定，具有非常重要的意义。我个人认为，它的时代意义有这么几点：第一个，依法执政是中国共产党新时期对自己提出的一个新要求，是一场自我革命，共产党49年掌握政权以后，成为执政党了，怎么规范自己行驶权力，怎么实施权力在法制范围之内，这个要求的提出，是我们自己给自己提出的更高的要求。依法执政是我们党依法治国方略的具体化，我们党提出依法治国这个方略，依法治国它有五个环节：第一个环节，民主立法，这是前提，依法治国，要有法可依；依法行政，这是关键，因为我们国家的法律法规，绝大部分要靠政府执行，所以政府严格依法行政是依法治国的一个关键环节；司法公正，这是核心，司法部门是一个国家法制建设的把门人，所以坚持司法公正是个很核心的环节；全民守法，这是依法治国的一个基础。在一个国家里面，执政党能不能按照国家的要求、按照宪法和法律的要求，来取得权力、行驶权力，这是依法治国能不能实现的一个焦点问题——这是它的第二个意义。第三个意义，依法执政表明我们国家不仅经济全球化，同时也说明我们国家在政治运作的很多环节，也在与国际接近。政党政治是世界普遍的政治形象，政党政治是民主政治的一个重要的内容，所以西方国家民主政治建设了几百年，它也有很多它的经验。所以我们国家现在提出来依法执政，是在政治领域的某些方面，也在吸取国际上的很好的经验，这是它的时代意义。

我个人认为，依法执政还有更深远的意义。依法执政的提出和推进，无论是对加强党的建设也好，还是对加强我们国家的民主法制建设也好，都有重要的、积极的意义，我概括成一句话：它已经引发，或者正在引发我们国家新时期民主法制建设的第四场革命。大家知道，我们国家的民主法制建设前面已经发生了三场革命。其中第一场革命，是1978年召开的党的十一届三中全会引发的，这次会议引发了我们国家新时期民主法制建设的第一场革命。为什么说它是第一场革命呢，因为十一届三中全会解决了我们国家当时民主法制建设的两个重大问题：一是解决了我们国家由过去不要法到要法、从无法到有法这两个重大问题。十一届三中全会以前，我们党、我们国家是没有法、不要法，当然，这个话不能说绝了。不是说新中国一成立，我们党就没有法、不要法，新中国成立的初期，我们党、我们国家还是非常重视法制建设的，毛主席当时就向全世界宣布，我们要废除国民党的旧法，要加快建设社会主义的法律制度；要加快建设社会主义的法律制度，我们要迅速的制定宪法、制定刑法、制定民法等社会主义法律制度。毛主席这个表态一宣布了以后，50年开始我们国家加快了立法的步伐，像《选举法》、《组织法》、《婚姻法》……，都先后制定出来。特别是在1954年，把宪法也制定出来，这说明当时还是非常重视法制建设。那么我们党、我们国家，在什么时候开始不要法、没有法呢？这就是57年、58年以后开始的。57年、58年，由于国际国内环境的变化，当时我们党内开始出现左的错误思想，开始出现个人崇拜等一些现象。因此在1957年整党过程当中，我们党内民主党派的同志提出来，要我们国家加快民主法制建设的步伐。当时他们说，中国共产党这么快就领导我们制定了宪法，这是个很大的成就，但是你还要进一步领导我们抓紧制定《刑法》、抓紧制定《民法》，因为这两个法迟迟没有制定出来，提了这么一个意见。这个意见在我们今天看来，是个很好的意见，但是据说当时党内有的同志听到这个意见以后很不高兴，当时毛主席也是这个意思。1958年8月份，毛主席在北戴河召开的北方地区省市自治区领导人座谈会上，他针对这个意见发表了一个讲话，他认为要民法、刑法干什么呢？他认为中国的老百姓又不认得字，你搞那么多条文，他们怎么记得住？“我们搞社会主义建设不是靠法，是靠开会，我们是靠文件，我们是靠运动，我们是靠全国人民的自觉，不是靠法”，毛主席当时讲了这么一个话，这个话大家看到了，是一个不重视法制建设的讲话。毛主席当时讲了这个话以后，坐在毛主席身边的另外一个中央领导作了一补充，是刘少奇同志。毛主席讲这个话的时候，刘少奇站起来插话，他说同志们，我们今天搞社会主义建设，究竟是靠法呢，还是靠人呢？要是今天，大家会一致的说要靠法，可惜少奇同志当时不是这么说的，他说法也是人制定的，还是靠人，那个法只能参考参考。在50年代这个时候，当时党和国家的两个主要领导同志，对法制建设这个一个讲话以后，我们党内就很少有人提出来加强法制建设了。既然法治建设不重视，结果全国人大基本上停止了工作，人大主要是个立法机构，既然不要法律以后，1959年我们国家把司法部撤销了，接着又把检察院撤销了。结果有的同志又提出来，要把法院撤销掉。我们党当时分管法院工作的，是我们一个湖北人，董必武同志，他非常重视法制建设。他一听说要把法院撤销，他就急了，他就发表了一个讲话，他说全世界都有法院，我们中国作为一个社会主义国家，把法院撤销了，这个政治影响好不好啊？将了大家一军。所以在董老的将军之下，大家就没有再提了，法院就保下来了，但是名存实亡。我们国家十一届三中全会以前的案子，主要是革命委员会在判，这就是从不要法到无法。那么我们不要法管理社会行不行呢？不行！我们国家之所以出现文化革命这样全国性的混乱，就是因为原来不要法、不重视法、没有法导致的结果。不要法、没有法，使我们国家人民群众的人身权利受到侵害，财产权利收到侵害，社会秩序遭到破坏。所以粉碎四人帮以后，特别是在召开十一届三中全会的前夕，小平同志深刻地总结了我们党、我们国家过去不要法、没有法的沉重教训，所以小平同志在十一届三中全会的筹备会上，他发表一个讲话，他说看来我们还是要法，还是法制靠得住，我们要使社会主义的法制制度、民主政治法制化，我们要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，我们要抓紧修改宪法，抓紧制定刑法，抓紧制定民法等社会主义法律制度。所以小平同志这个讲话的精神，写到十一届三中全会的决定里面去了，变成全党的共识，使我们由不要法到要法。要法了以后，十一届三中全会以后，我们国家加快了立法的步伐。79年，《刑法》出来了，接着《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》都出来了，接着82年制定了新《宪法》。所以，十一届三中全会是我们国家民主法制建设的第一场革命。

1992年，小平同志的南巡谈话，引发了我们国家新时期，民主法制建设的第二场革命。为什么说小平同志的南巡谈话引发了我们国家民主法制建设的第二场革命呢？因为小平同志的南巡谈话，也是解决了我们国家当时民主法制建设的两个重大问题。一个是解决了我们国家，从计划法走向市场法。同志们都知道，92年以前我们国家制定了很多法，但是制定这些法律的背景是计划经济背景，这些法律都是同计划经济相适应的。现在小平同志提出来搞市场经济，所以92年以后搞市场经济，那计划经济的法就不太相适应了，法律制度要与市场经济相配套。所以92年以后，我们国家根据市场经济的需要，有关市场经济需要的一系列法律制度，我们进行立法，比如《竞争法》、《票据法》、《公司法》等等。第二个，小平同志的南巡谈话，解决了当时法制建设第二个重大问题，这就是从人治到提出法治。各位领导都知道，计划经济是个人治的经济，是以政府为主体，政府要你生产什么、生产多少、价格怎么定，交到哪个地方去，企业是政府的副手；现在市场经济是法制经济，主体是企业，政府只能给市场经济服务，政府是个服务者。所以根据市场经济的需要，就要由人治走向法治。1996年，当时的总书记江泽民同志根据市场经济的需要，在我们党的历史上，第一次提出了要依法治国。1996年元月份，中央政治局的领导听了法学专家的一次讲课，当时是王家福同志讲的，就是“依法治国，建设社会主义法制国家”。这个课讲完了以后，江泽民同志发表讲话，把依法治国作为我们党和国家的一个方略。江泽民同志发表了这个讲话以后，在全国、甚至在国际上产生了巨大的影响，当时国际政治是这么评论的，说江泽民依法治国的这个讲话，是中国共产党走向成熟的标志，这个评价非常高。我们国内的很多专家学者听到这个讲话以后，评价也非常高，认为这是我们国家民主法制建设的一个里程碑。说是北京大学有位老教授听了江泽民这个讲话以后，高兴地在家里哭起来了，说中国几千年的专制统治，现在要依法治国了。所以这解决了当时的两个问题，也是一场革命。

我们国家民主法制建设的第三场革命，是2001年加入世贸组织。因为加入世贸组织，也是解决我们当时民主法制建设的两个重大问题：一个是解决了我们国家法律制度由不完善走向完善。我们国家88年就申请加入关贸总协定，但是美国即有政治意图、又有经济意图，一直把我们国家关在门外。与此同时，世贸组织的很多规则，我们国家也没有接轨。如果要加入世贸组织，我们国家的法律制度必须要走向完善。所以为了加入世贸组织的需要，2001年前后，我们国家抓紧制定了一批法律制度，修改了一批法律制度，使我们国家的法律制度不断走向完善。第二个，就是法制建设由过去强调中国特色，走向与世界接轨。没有加入世贸组织之前，我们是以我们自己的法律为依据，但是你现在引入了世界市场，你就必须遵守国际规则，所以我们不符合国际制度的法律制度必须修改，逼得我们的法律制度与世界接轨。这是第三场革命。

党的十六大，提出了依法行政、依法执政。依法执政的提出，我个人认为这是第四场革命。为什么说它是第四场革命呢？因为依法执政的提出，也会解决我们国家民主法制建设的两个重大问题，而且是个焦点问题。由过去强调依法行政，又强调依法执政；由过去强调依法治国，现在还要强调依法治党。依法执政提出来以后，不仅对政府有要求，对党委也有要求。这是我给大家讲的第一个大问题，依法执政的基础理论。

第二个大问题，讲改进党的领导方式。中国共产党是中国的执政党、领导党，这是宪法规定的。宪法里面规定，中国新民主主义的胜利和社会主义的成就，是中国共产党领导各族人民，在马列主义毛泽东思想的指引下，坚持真理、修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。这句话告诉我们，民主革命是在中国共产党的领导下取得的，社会主义革命仍然要坚持共产党的领导，中国各族人民在中国共产党的领导下，在马列主义毛泽东思想邓小平理论三个代表重要思想的指导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度——这段话是说，社会主义时期，仍然要坚持中国共产党的领导。就是说，中国共产党的领导是宪法规定的。宪法规定我们的政党制度，那么我们党怎么领导呢？中国共产党的领导制度，是中国共产党领导的多党合作政治协商制度，这也是宪法规定的，是长期共存和发展。因此作为执政党，中国共产党的领导地位是宪法规定的，是无可置疑的。但是我们党通过什么方式来实现领导，这是可以探讨的。

下面根据依法执政的要求，如何改进党对国家政权、民主党派的领导方式，谈点体会。第一，坚持依法执政，必须改进党对人大的领导方式。人民代表大会制度，这是我们国家最根本的政治制度。我们国家的政治制度当中，这个制度最重要，是个最根本的制度，决定其他具体的制度。人民代表大会，是我们国家唯一的权力机关。政府只能是行政执行机关，法院是审判机关，检察院只能是检察机关，权力机关只能是人大。人大作为权力机关，我概括成四大权力：一具有国家重大问题的决定权，全国的重大问题必须由全国人大决定，各级的重大问题必须由各级人大决定。举个简单的例子，当年三峡工程上马，这是个重大的经济决定，全国人大来决策，九届人大二次会议，两千多个人大代表最后投票，是绝大多数同意，三峡工程就上马。所以这一个事情在我们国家产生了很大反响，当时专家学者觉得全国人大开了个好头，国务院开了个好头，重大的问题要让人大来决定。当时三峡工程投资是1000多亿，那就是给我们一个信号，今后我们国家凡是一个工程一次投资1000亿以上的，必须要全国人大来决定，这就给大家提供了这么一个思路。第二是具有国家最高的立法权，任何其他的组织和机构，制定的规范都不能同国家的法律制度相冲突。还具有国家最高的监督权，既可以监督政府，又可以监督法院，还可以监督检察院，一府两院都要受它监督，而且还是单向的监督，它监督你，你不能监督它；还具有一府两院的人事权，谁当市长、院长、检察长，必须由人大来选举产生。人民代表大会是唯一的权力机关，这是宪法精神，宪法的决定。那么在现实生活当中，人大的权力是不是具有这么高的地位呢？应该具有这么高的地位，但是现实生活当中出现的一些现象，比如人大的权力被矮化，有人还要高，站在上面发号施令。我们人大的权力被矮化，你说投资1000亿以上的工程必须要人大来决定，我要你决定就让你决定，我不让你决定就不让你决定。后来武广高铁工程、京沪高铁工程、南水北调工程、西气东输工程，每一个工程都在1000亿以上，全部都没有经过人大。就是说重要问题，要你定就你定，不要你定就不要你定，所以被矮化。第三个是人大的权力被虚化，你说一府两院的领导人是你选举产生的，在你没有开大会之前，党委开了个小会，常委几个人开了个会，决定谁市长、院长、检察长，谁摆到前面谁摆到后面。到人大选举的时候，同意得同意，不同意也得同意。根据我们国家法律的规定，哪一级的人大，有多少人大代表，它也有候选人的提名权。比如县级人大，有多少人，提出一个县长候选人出来，按法律规定是可以的，但是现实生活当中，让不让你提啊？不让你提。一有这种情况，党委马上出来做工作，做得你中午不能吃饭，做得你晚上不能睡觉，你今天不同意党委的人选，你别想离开这个会场，这就把人大权力虚化了。中国人大的权力，权力机关的权力，出现这种现象，我个人认为既有制度本身的问题，也有制度在执行当中的问题，所以我们必须要改进党的领导方式。一，党对人大的领导不是从外部凌驾于人大之上，而是进入大人体制内部实行领导，通过人大的党组、党员来实现，不能直接对人大发号施令。实现各级党委一把手与各级人大常委会一把手的兼职，这个问题党校系统激烈的争论，中央党校政法部的主任们一致要求，党委书记应该兼市长，不许兼任常委主任，市长更有权一些。我们认为党委兼人大，是更高的层次，因为人大是最高权力机关。第三，涉及到国家权力机构的党的领导人，平时不以党的领导人的身份活动，而是以国家权力机构领导人的身份活动，这点我们还未做到。比如县委书记也是人大主任，电视台播的时候，首先说他是县委书记。如果他在人大的活动，我们就报道他是人大主任，不报道县委书记这个职务，完全可以，以国家职务来出现，更好。比如美国的总统，没有说一报道美国民主党的领袖国家总统，没有这样报道，就是国家总统。再一个各级党委不从外部对人大常委会发出具有指令性质的指示和建议，而是充分发挥人大党组、党员的作用，来统一党员代表、党员常委的思想，协调党员代表、党员常委的行动。再一个，党的政策主张和意见，不能直接成为国家的主张和意志，这一点现在好多了，过去党的政策跟国家的政策是不分的，而是通过人大法定的程序，把党的政策主张和意志转化为国家的主张和意志。党委不能直接决定人大选举任命的干部，而是向人大推荐干部，运用党在各级人大及常委会党员占多数的优势，来确保选举任命的实现。这是从人事上来讲，党对人大的领导，主要是这么几种领导方式。

积极推进人大代表大会制度的改革与完善，一个是要各级党委要支持人大代表大会依法履行它的职能，要保障人大代表依法行驶职权。比如法定的代表人数提名候选人，应该是属于合法行为。要改革与完善人大代表的组成机构，首先是要优化人大代表的职业结构。现在官员代表太多，全国人大代表当中官员代表，根据统计的数字，占76%以上，都是领导。第二是要优化人大代表的知识结构，领导干部都是政治家，就是说人大代表里面76%以上都是政治家，其他的专家占的比例太少。要优化人大代表的年龄结构，特别是常委会里面年纪大的太多，多数都是党政部门退居二线的同志，到人大去当常委，这种身体素质状况，与人大的地位很不相符。我们说达到了一定年龄的同志，无论是身体素质还是智力素质都是处于下降的趋势，与履行国家权力机关是不相适应的。有的同志统计过，说各级人大常委会开会很难到齐，因为老同志多了，请病假的同志多了。所以要有中青年，占一定的比例。要优化人大代表的城乡结构，真正实现城乡按相同比例选举人大代表，由十比一、四比一，现在要城乡同比例，越来越进步了。但实际上，我们纯粹的农民人大代表占的比例极低极低，全国人大农民比例占的是最多的，还有几百个。全国党代会的农民代表，刚刚开的十八大，前几年开的十七大，两千多个党代表当中，真正的农民代表十七大只有45个人，十八大加了21个农民工，66个人。这与几百万、几千万，现在农民党员是3000多万，是最大的群体，很不相适应，与农村人口占一半的国家实际情况也很不相适应。还有一个现象，全国政协1000多个政协委员，没有一个农民代表，这就说明城乡结构很不合理。新中国的江山农民打出来的，本来按理论上，马克思主义跟中国的工人的实际相结合，但是中国是马克思主义同农民实际想结合，农民打出来。井冈山、鄂豫皖、都是农民为主，但是新中国成立以后的政权当中，国家的机构当中，农民的比例太少，这与我们国家的实情不相适应。农民在国家高级机关里面的比例太少，他的声音就小，这就导致了我们国家长时期农村发展滞后，三农问题突出，建设新农村步伐艰难。再就是改革与完善人大代表的选举制度，适当代表候选人的提名限制。现在人大代表候选人主要是党委提名，也应该扩大到民主党派可以提名，选民公民自己也可以提名，要减少上级派遣代表候选人的名额，要将党管干部的原则和群众公平竞选有机结合。共产党是执政党，中国不搞多党制，但是我们能不能搞共产党员之间的竞争？一个县长，我搞2个共产党员竞争行不行？谁上来都是中国共产党领导，但是这个过程非常缓慢。逐步实现人大代表的专职化，推进人大常委会组成人员的专职化。我们国家是全世界议员最多的国家，人大代表在外国相当于议员，印度是1000个议员，仅次于我们国家，我们是2970人，要一个大礼堂才能装得下。这样一来，好像我们中国在世界最民主，我们的代表最多。但是不是这回事呢？西方国家的议会，是西方国家民主政治的根本标志。西方国家的议会为什么说是民主的？一，议会是以开大会为主；第二，保证每个议员有发言的机会。国外的议会开会，不是今年提倡节约就少开几次，明天经济状况好就多开几次。它是根据议题的重要性，今年这个议题很重要，每个议员至少要发言二十分钟，有多少议员，把时间一算，这个会开几天。次要一点的议题，比如每个议员发言十五分钟，我就算要开几天——它是保证发言有个十五到二十分钟的机会，这才是议会制，才是民主制。我们2970人开会，是以开小会为主，大会没几次，大量的是以各个省为单位开小会；第二是我们也根本保证不了，每个人大代表有发言的机会。所以专家学者建议，一是人大要专职化，人大代表数量要减少。我们人口比印度多一点，印度1000个议员，我们也1000个议员多一点，就差不多了。搞1000个人大代表，长期专职搞人大工作，天天开会都可以。现在人大代表都是兼职的，说明平时没有把主要精力、主要时间花在他的职责上，当老师的教书去了，做生意的赚钱去了。平常的交叉研究，远远没有西方国家议员那么扎实。我到几个国家参加议员，我参加法国议会的时候，它的每一个议员都有一间办公室，平常在这里办公，接待自己的选民，到哪里调查研究考察，里面放的有说明跟解释。不像我们当人大代表只是个荣誉，平常还是做自己的工作。我看到报道，开人大代表大会之前，各个地方的代表在车上，还在写提案。他平常根本没有时间写，因为工作太忙了，不是专职的。再一个，我们人大代表的数量太多，全国有260万人，还有政协委员200多万人，每年的春天，四百万人就在那里开会，开的是务虚的会，浪费巨大的人力、物力和财力。所以专家学者建议，把人大代表数量减少，职业专职化。第六，理顺党委与人大决策体制，理顺党委决策与人大常委会决定的关系，不能有矛盾，理顺党委的政策文件与人大立法的关系，理顺党管干部与人大常委会依法选举任命干部的关系……等等。这是党对人大的领导，谈的一点体会。

第二，坚持依法执政，必须改进党对政府的领导方式。首先必须坚持党对政府的领导，中国共产党是中国建设社会主义的领导核心，必须党总揽全局、协调各方的核心作用，这是个原则。党对政府的领导，主要是政治领导，也就是党的思想路线方针政策的领导。党对政府的领导，主要是向政府推荐领导的人选，由人大来选举和任命；党对政府的领导，主要是对政府机关及其工作人员实行监督。改进党的领导方式，主要是由过去的直接领导、直接干预，转变为通过国家权力机关对政府实现间接领导，也就是说党对政府的领导，是通过人大来实现的，人大才是政府的目前，政府和人大是个母子关系。但是在实践当中，我们政府主要是对党委负责。党委组织不能再决定属于政府职权范围内的事项，不再对行政机关发出指示和指令，由各级行政机关独立自主地行驶行政权力，对结果全部负责。过去搞的党政联席会议、党政联合执行、党政联合发文，这里面还有些一党专政的倾向。现在党中央，很少党政联席会议、党政联合发文。党委的一把手，不兼任行政机关的行政首长，行政机关完全对同级人大及其常委会负责，报告工作，而不像实际存在的那样，向党委负责、报告工作。政府向同级人大报告工作，这是法律规定，但是有义务向同级党委通报工作情况。人大及其常委会，依法对政府实行监督、罢免职权，这是党对政府的领导方式。

再就是推进改革和完善行政体制。我们党对行政体制的改革，已经出现个多次，82年、88年、93年、03年、08年、13年，进行了六七次重大的行政体制改革，通过这些行政体制改革，我们已经取得了一定的成就。行政管理体制，尽管经过七次改革，取得了很大的成就，但是仍然还存在很多问题。比如说政府职能转变，还没有完全到位，市场经济要求的政府是服务政府，但是现在政府基本上还是个管制政府、权力政府，服务政府还远远没有完成，没有到位。部门职能交叉，仍然不同程度的存在，交叉很厉害。农林水三家，几乎天天在扯皮，每个礼拜都要协调一次。权责脱离的问题也比较突出，政府机构的设置仍然还很庞大。所以根据行政体制存在的这些问题，我个人认为，要实现党对政府很好的领导，行政体制改革还有以下几个事要做：一是进一步推进政企分开等，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；第二是要进一步规范垂直管理部门和地方政府的关系。这两者是既要独立，又要联系；既要分工，又要合作。朱镕基同志任总理的时候，把有权的部门，基本上都纵向垂直了，一垂直以后，很多不买地方政府的账了，互相扯皮。再就是要继续深化行政审批项制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境，提供优质服务，维护社会公平正义这个方向转变，稳步推进大部制改革，健全部门职能体系。现在国家部门还是非常之多，是当今世界上政府部门最多的国家之一，现在部委还有25个，国务院直属机构还有100多个。日本只有十几个，美国也不到20个。上两届人大，已经开始了大部制的探索，搞了些大的部委，但是远远不够。我们国家实行大部制的空间还很大，所以要改革行政体制，实行大部制还有很大空间。所以专家学者建议，可以实行大商务，这些部门可以合并，实行大建设，这些部门可以合并，实行大农业，这些部门可以合并，实行大交通，这已经合并完了。我这个稿子05年就有了，95年提出这些合并的时候，现在基本实现。大能源、大民生、大人事、大文化、大财政、大科教、大司法，再加一个外交部、一个国防部，就差不多了。为什么要这样合并呢？因为部门分得越细，权力交叉的就越多，互相扯皮的就越多。上面的权力一交叉，下面就多头执法，重复执法非常厉害。这是行政体制改革，专家学者建议实行大部制。交通部已经实现了，估计其他的部门也是八九不离十。第七，我们还要优化行政城镇和行政区划的设置，形成三级政府构架。华建敏同志当国务院秘书长的时候，他蛮伤脑筋，因为国务院秘书长是负责机构改革的，他说我们机构改革搞了这么多次数，为什么机构还有这么多，为什么人精简了还有这么多？他就很不理解，后来他找专家学者咨询。专家说全世界都是三级区划、三级政府，我们是五级政府，多两级政府。所以专家学者说，我们国家要精简机构和人员，不仅是行政体制改革，还要搞行政区划改革，从行政区划改革上，来精简机构和人员。当时华建敏同志很受启发，所以国务院当时就提出了一个方案，指定六家搞行政区划体制的调研方案，就是北大、清华、人大、社科院、民政部、国家行政学院六家。后来经过调查研究，每一家都搞了一个出来，交给国务院，六个方案各有千秋，但是在以下几个问题上是一致的：首先就是缩省，就是我们国家的省太大了，省太少了。我们是个人口大国、地理大国，但是省一级的设置太少，就导致有的省经济发展太快，达到富可敌国，比如广东省，去年的GDP将近1万亿美金，达到了9千多亿美金，拿到世界上排名，排15位，比G20的其它几个国家还要多，江苏排16位，山东排18位。有的省人口太多，河南一亿人口，广东加上流动人口，也超过了1亿人口，山东、四川达到了9000多万；有的省地盘太大，新疆180万平方公里，西藏是120万平方公里，内蒙古也有100万平方公里。长期这样下去，既不利于国家的统一完整，也不利于管理。所以专家学者建议，要把我们国家分成50到60个省比较好。美国跟我们一样的地方，六分之一的人口，现在是50个州，法国只有湖北省的人口，是100个省，旁边小小的越南，68个省。我们这么大一个国家，34个省市自治区，还包括港澳台。所以建议，搞50到60个，而且主要以增加直辖市为主。第二，就是强县。县市一级，是国家最重要的地方政权，必须要加强它的作用。我们国家现在在部分省搞放权县试点，十二五规划纲要、十八大报告都提出来，有条件的地方可以探索省直管县的体制。国家行政学院承担的课题，主要是搞直管县，我参加了两次会，我在会上说直管县在湖北早就有了，原来的随州是省直管的，对现实经济的发展有很大的好处，明显比其它市管县发展的快，经济社会发展的实力要强。后来不久，国家行政学院两个教授就来调查我们这个省管县。第三是撤市，不是把市撤掉，是把市管县的体质撤掉，因为市管县没有宪法依据，市就只能管区、管街道。市管县最大的缺点，是严重影响了县级经济社会的发展。上级给县的好处，市搞走了，上级派给市的义务，都搞到县里面去了，所以县很被动，所以建议把市管县撤掉。如果以后搞50到60个省，一个省管50个县，中间用不着市这个机构。最后就是改乡，乡镇一级在全世界绝大多数国家都不是一级政府，解放前也没有乡政府，叫乡公所，是县里的派出机构。所以专家建议，将现在的乡改掉，将村民自治递增为乡民自治，把乡镇政府改成乡民自治机构。现在省委党校长期有乡镇书记班，是发牢骚最多的，为什么呢？他基本上没有权了，什么审批权、许可权，都搞到县里去了，所以乡镇书记说权力是无限小，责任是无限大，什么都要管，什么都管不了。我就告诉你，现在还有你管的，我们国家今后发展的趋势，乡镇一级以后变成乡民自治，一个自治机构，你今天要管的很多事情以后还管不了。现在中央之所以把乡里的权力上移，收到县里，就为以后的改革乡建立接触。当然，专家学者也比较理性，鉴于农村发展比较滞后，三农问题比较突出，建设新农村的任务比较繁重，所以建议改乡放在四个改革的最后，先搞前面的三个改革。当前没有改革之前，还要发挥它的作用，加强它的建设。所以每次党的代表大会报告里面，有一个加强基层政权建设。

第三，要坚持依法执政，必须要改革党对司法的领导方式。首先必须坚持党对司法的领导，这是个原则，也主要是政治领导，思想路线方针政策的领导。党对司法的领导，也主要是向人大推荐领导人选。改进党对司法的领导，主要是通过立法程序，把党的意志上升为国家的意志，把党的路线方针政策转变为国家具体的法律法规，使之成为司法查办的依据和准则。司法机关严格依法办事，就是体现党的意志，就是坚持党的领导。制定司法工作的方针政策，保证司法工作的正确方向，考察推荐司法干部人选，对司法机关当中的党员干部进行监督，这是党对司法领导的几个主要内容。党的十八届三中全会提出了司法制度改革的一系列举措，我这里列举了几个，比较有影响的：法院生效的材料文书，网上公开，做到司法公开透明，省一下的地方法院、检察院人财物统一管理，这也是个重大的改革，减少地方党委对法院、检察院的干预，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖机制。以后慢慢把按行政区划建立的司法机制进行分离，也是当地党委政府对司法审判、检察的干预。

第四，改革与完善中国共产党的多党合作与政治协商制度，前面是党对国家政权的领导，这里重点探讨党对民主党派的领导。政党政治是世界政治的普遍现象，政党是民主政治的产物，也是民主政治的重要表现。政党政治的民主化程度，决定和影响一个国家民主政治的程度。我们国家的政党制度，既不是一党制，也不是多党制，最近各个民主党派都在开党代会，好多党，但不是多党制，是中国共产党领导的多党合作制。这个政党制度，是在《宪法》的序言里面规定的。下面就中国共产党领导的多党合作制，谈点体会。中国共产党领导的多党合作制是中国的政党制度，在这个制度里面，这两者都不能偏废。如果把中国共产党领导的多党合作制搞到只是中国共产党领导，忽视了多党合作，就搞成了一党制；如果把中国共产党领导的多党合作制主要搞多党合作，削弱了中国共产党的领导，那就搞成了多党制。这里面的分寸，要把握好，无论从理论到实践。中国共产党领导的多党合作制，我把它分为四个意思。第一个，中国共产党是领导党，各民主党派是参政党，中国共产党的领导是政治领导，政治原则、政治方向、重大方针政策的领导，但是不能将这种政治领导变成组织领导。在有的地方，没有完全理解这个政治领导的含义，将中国共产党对民主党派的政治领导，搞成了组织领导，民主党派的领导人按理是由它选举的，实际上变成我们党给它定的，“你们这个党哪个当一把手，哪个当副手”，就给它定了。有一年一个民主党派给我们提建议，“一把手你们定，其他的副职能不能让我们选一选？”后来我们说研究一下，研究的结果说常务副主任，其他的你们选，所以它的一二把手是我们定的——这不是政治领导变成了组织领导么。第二个，民主党派发展党员也是我们定的，我们每年给他几个指标，今年你这个党发展多少人。我们共产党自己是怎么发展的啊？是成熟一个发展一个，没有指标限制，所以现在8500多万人了，而八个民主党派总共只有九十万人，严格控制它的发展指标。这一点妥当不妥当？第二点，中国领导的多党合作制的含义，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，这是它的第二个意思。中国共产党是执政党，掌握国家政权，各民主党派是参与国家政权。但是在现实生活当中，我们不能将中国共产党掌握国家政权变成垄断国家政权。既然民主党派参与国家政权，那么民主党派参与国家政权的比例和共产党掌握国家政权的比例要恰当。解放初期是恰当的，第一届国家副主席，六个中有三个民主党派，四个国务院副总理有两个民主党派，一半对一半，一把手是我们，副职一半对一半，32个部中有27个部的部长是民主党派，一大半，全国31个省市自治区的一把手，有5个民主党派，比如湖南、浙江、福建。现在呢，副主席没民主党派，副总理没有民主党派，全国所有的省市自治区没有一个民主党派。现在国务院，二十几个部里面，2个民主党派，还是最近几年搞的，然后各级人民政府里面，七八个副职，一个民主党派，还经常摆到最后。这就是说，如果占的比例成了一个绝对的比例，就成为了一个垄断政权，所以国家有关部门提出这个建议，以后副职里面适当放宽民主党派的比例。第三个，共产党跟民主党派之间是互相监督，而且重点是民主党派监督共产党。但是实践当中，不能将共产党跟民主党派之间的互相监督，变成共产党对民主党派的单向监督。现在民主党派监督我们共产党的声音很小，力度很小，给我们提出一个批评，先要搞几个表扬。有时候碰到民主党派的同志跟我们党委一起吃饭，那个吹嘘拍马的话，比我们党内还说得好，完全没有必要。这就是说共产党跟民主党派之间是互相监督，而且重点是民主党派监督共产党，因为我们共产党是执政掌权的。第四，中国共产党跟民主党派是平等的地位，都有宪法和法律规定的政治自由，就是说中国共产党跟民主党派是兄弟关系，我们最多是个老大哥。但是这种兄弟关系，现实之中共产党不能凌驾于各民主党派之上，变成父子关系，那也不行，没有把握住中国共产党领导的多党合作制的含义。这是给大家把党对民主党派的领导，谈那么一点。

后面的内容还很多，我想讲不完，就讲到这里为止，下面欢迎各位领导给我提建议，谢谢大家！